Kein Buch mit sieben Siegeln

Der folgende Beitrag gibt einen Überblick über die Inhalte und die Entwicklung des AMG. In weiteren Folgen der Serie zum Arzneimittelrecht wird dann auf einzelne Themen im Detail eingegangen.

Wie ist das AMG entstanden?

Unser derzeit geltendes Arzneimittelgesetz war in Deutschland nicht das erste umfassende Gesetz zur Regelung des Verkehrs mit Arzneimitteln. Sein Vorläufer, das AMG 1961, beinhaltete bereits Vorschriften zur Herstellungserlaubnis, die Kennzeichnungspflicht und eine Registrierungspflicht für industriell hergestellte Arzneimittel mit besonderen Bezeichnungen (Arzneispezialitäten). Eine Prüfung durch eine Zulassungsbehörde und einen Wirksamkeitsnachweis gab es damals jedoch noch nicht.

Eine Neukonzeption des Arzneimittelrechts wurde vor allem notwendig durch die dynamische Ausweitung des Arzneimittelwesens insgesamt. Diese war gekennzeichnet durch den pharmakologisch-medizinischen Fortschritt und den erheblichen Anstieg des Arzneimittelverbrauchs. Die oralen Kontrazeptiva und die Psychopharmaka kamen auf. Welche gesundheitlichen Risiken diese Entwicklung für die Verbraucher mit sich brachte, zeigte die Contergan-Katastrophe in besonders trauriger Weise. Sie bildete schließlich den Auslöser für eine grundlegende Reform.

Erster Schritt Richtung Europa

Mit dem neuen Gesetz kam die Bundesrepublik Deutschland außerdem ihren Verpflichtungen im Rahmen der Harmonisierung der Vorschriften für Arzneimittel in den Mitgliedstaaten der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) nach. Es setzte die erste und die zweite pharmazeutische Basisrichtlinie (65/65/EWG bzw. 75/319/EWG) sowie die europäische Prüfrichtlinie (75/318/EWG) in nationales Recht um. Hierzulande war dies der erste Schritt hin zur Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes für Arzneimittel. Außerdem wurden internationale Standards verankert, für Deutschland als die exportstarke „Apotheke der Welt“ eine unabdingbare Voraussetzung für eine erfolgreiche Teilnahme am internationalen Handel mit Arzneimitteln.

Der folgende kurze „Spaziergang“ durch das AMG soll einen kursorischen Eindruck vom Regelungsumfang des Gesetzes vermitteln (Tab. 1).

Zweck des AMG

Das Arzneimittelgesetz dient dem Schutz der Verbraucher vor vermeidbaren Risiken, denen sie durch die „besondere Ware“ Arzneimittel ausgesetzt sein können. Dies soll im Wesentlichen erreicht werden durch Sicherstellung der Qualität, Wirksamkeit und Unbedenklichkeit und durch eine kontinuierliche Erfassung von Arzneimittelrisiken sowie die Dauerüberwachung des Arzneimittelverkehrs. Das AMG ist ein Arzneimittelsicherheits-Gesetz. Wirtschaftliche Interessen der pharmazeutischen Industrie, Wettbewerbsfragen oder auch Regelungen zur Kassenerstattung werden hier nicht angesprochen. Als wirtschaftlich relevanter Aspekt hat lediglich die Arzneimittelpreisverordnung ihre Ermächtigungsgrundlage im AMG (§ 78 AMG). Spezialgesetze und angrenzende Rechtsbereiche mit Relevanz für Arzneimittel sind in Tabelle 2 aufgeführt.

Arzneimittelbegriff und Anwendungsbereich des AMG

Da das Gesetz den Verkehr mit Arzneimitteln regelt, muss klar abgegrenzt sein, was hiermit gemeint ist. Insgesamt ist der Arzneimittelbegriff sehr weit gefasst. Dies führt vielfach zu Unsicherheiten in den Grenzbereichen (sogenannte „Borderline products“). Ein erhebliches Konfliktpotenzial gibt es vor allem bei Nahrungsergänzungsmitteln, Kosmetika und Medizinprodukten. Dabei fallen die Produkte, wenn sie nicht als Arzneimittel eingestuft werden, in der Regel natürlich nicht in einen „luftleeren Raum“, sondern werden durch andere Gesetze (Lebensmittelrecht, Kosmetikverordnung, Medizinprodukterecht) reglementiert (Tab. 2).

Außerdem werden nicht alle Vorschriften des Gesetzes auf alle Arten von Arzneimitteln komplett angewendet. Explizit vom Anwendungsbereich des AMG ausgenommen sind u.a. Arzneimittel, die unter Verwendung von Krankheitserregern oder auf biotechnischem Wege hergestellt werden und die bei Tierseuchen zum Einsatz kommen (Tierseuchengesetz). Sondervorschriften zum Anwendungsbereich gibt es zudem für bestimmte Arzneimittel für neuartige Therapien.

Weitere wichtige Begriffsbestimmungen

Neben dem Arzneimittelbegriff findet sich im ersten Abschnitt des AMG eine Vielzahl weiterer Definitionen, die für die Auslegung und Anwendung des Gesetzes von großer Bedeutung sind, so z.B. für: Stoffe, Fertigarzneimittel, Blutzubereitungen, Impfstoffe, Gewebezubereitungen, pharmazeutischer Unternehmer, Großhandel mit Arzneimitteln, Klinische Prüfung, Nebenwirkungen, Nutzen-Risiko-Verhältnis – um nur einige wenige zu nennen.

Anforderungen an die Arzneimittel

Hinter dem unspezifischen Titel des zweiten Abschnitts des AMG verbergen sich u.a. das Verbot, Präparate mit Qualitätsmängeln, Produkte, die eine behauptete Wirksamkeit nicht haben, und bedenkliche Arzneimittel in den Verkehr zu bringen, das Verbot zum Schutz vor Täuschung (Irreführung) sowie die Verbotsvorschriften zu Doping-Arzneimitteln.

Außerdem sind hier die Anforderungen an die Kennzeichnung, Packungsbeilage und die Fachinformation eingegliedert. Dafür, dass die Angaben in diesen Dokumenten richtig sind und mit denjenigen in der Zulassung übereinstimmen, ist in einem pharmazeutischen Unternehmen der Informationsbeauftragte verantwortlich. Seine Funktion wie auch die Anforderungen an die Pharmaberater sind im 14. Abschnitt des AMG geregelt.

Herstellung und Qualitätskontrolle

Die Vorschriften über die Erteilung der Herstellungserlaubnis und die Verantwortlichkeiten der sachkundigen Person (Qualified Person) für diesen Bereich in einem pharmazeutischen Unternehmen (dritter Abschnitt) und auch diejenigen über die Qualitätskontrolle sind im AMG selbst insgesamt recht kurz gehalten. Näheres hierzu bestimmt die Arzneimittel- und Wirkstoffherstellungsverordnung (AMWHV).

Die Ermächtigungsgrundlage für diese Verordnung wie auch die gesetzliche Grundlage für das Arzneibuch sind im achten Abschnitt des AMG zu finden.

Zulassung und Registrierung von Arzneimitteln

Der sehr wichtige und ausführliche vierte Abschnitt ist eines der Herzstücke des Gesetzes, denn das AMG dient der „präventiven Kontrolle“ des Arzneimittelmarktes. Im Gegensatz zu Lebensmitteln dürfen Arzneimittel nur in den Verkehr gebracht werden, wenn sie ein Zulassungs- oder Registrierungsverfahren erfolgreich durchlaufen haben. Der Abschnitt legt fest, welche Arzneimittel zulassungspflichtig sind und welche Unterlagen für die Zulassung neuer Arzneimittel und für Generika vorgelegt werden müssen. Daneben wird dargelegt, wie das nationale Zulassungsverfahren in den wesentlichen Schritten abläuft und wie das Prozedere funktioniert, wenn ein Arzneimittel im Rahmen eines europäischen Anerkennungsverfahrens (Mutual Recognition Procedure, MRP) oder eines dezentralen Verfahrens (Decentralised Procedure, DCP) zugelassen werden soll. Der Abschnitt enthält darüber hinaus die Vorschriften über die staatliche Chargenprüfung und zu Standardzulassungen.

Für Arzneimittel der besonderen Therapierichtungen, d.h. Homöopathika und traditionelle pflanzliche Arzneimittel, besteht die Möglichkeit, die Verkehrsfähigkeit über ein vereinfachtes Registrierungsverfahren zu erlangen. Die Details hierzu sind im fünften Abschnitt des AMG enthalten.

Schutz des Menschen bei der klinischen Prüfung

Der klinische Nachweis der Wirksamkeit eines Arzneimittels gehört zu den drei Säulen, auf denen die arzneimittelrechtliche Zulassung ruht. Im sechsten Abschnitt, der diesem Bereich gewidmet ist, geht es allerdings weniger um wissenschaftliche Anforderungen. Hier werden vielmehr die Voraussetzungen für die Durchführung klinischer Prüfungen beschrieben, wobei Sicherheitsaspekte in Bezug auf die Versuchspersonen, das heißt gesunde Probanden und Patienten, im Mittelpunkt stehen. Auch für die Durchführung klinischer Studien ist ein behördliches Genehmigungsverfahren erforderlich, bevor mit einer Studie begonnen werden darf. Darüber hinaus geht es um die Beteiligung der Ethikkommission.

Abgabe von Arzneimitteln

Im siebten Abschnitt des AMG ist das „Apothekenmonopol“ für die Abgabe der meisten Arzneimittel festgeschrieben (§ 43 AMG). Außerdem werden in den insgesamt elf Paragrafen die Abgrenzung der Vertriebswege Apothekenpflicht/Freiverkäuflichkeit, die Verschreibungspflicht, die Selbstbedienung mit Arzneimitteln, die Musterabgabe und auch der Großhandel mit Arzneimitteln sowie die Arzneimittelvermittlung geregelt.

Arzneimittelsicherheit

Der zehnte Abschnitt bildet ein weiteres Herzstück des Gesetzes. Er beschreibt die Verpflichtungen der Bundesoberbehörden und der pharmazeutischen Unternehmer bei der Erfassung, Bewertung und Abwehr von Arzneimittelrisiken (Pharmakovigilanz). Die Pflichten der pharmazeutischen Unternehmer auf diesem Gebiet werden firmenintern vom Stufenplanbeauftragten (Qualified Person for Pharmacovigilance) wahrgenommen. Die Gefahrenabwehr erfolgt national über ein gemeinsames Vorgehen im Rahmen des sogenannten „Stufenplans“ sowie in den letzten Jahren zunehmend auf europäischer Ebene, koordiniert durch einen entsprechenden Ausschuss (Pharmacovigilance Risk Assessment Committee, PRAC) bei der Europäischen Arzneimittelagentur (EMA).

Bundesoberbehörden, Landesbehörden und Überwachung

Die Zuständigkeiten der drei für den Vollzug des AMG zuständigen Bundesoberbehörden werden im 15. Abschnitt voneinander abgegrenzt. Diese sind das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM), das Paul-Ehrlich-Institut (PEI, u.a. für Sera, Impfstoffe, Blutzubereitungen) und das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL, für Tierarzneimittel). Während die zuständigen Bundesbehörden schwerpunktmäßig die Zulassung und Arzneimittelsicherheit betreuen, fällt die Überwachung des Arzneimittelverkehrs (11. Abschnitt) in die Verantwortung der „zuständigen Behörden“, das heißt de facto der Bundesländer. Dabei steht im Arzneimittelgesetz nicht explizit, welche Behörde in welchem Bundesland bzw. Regierungsbezirk womit betraut ist. Hierüber gibt eine regelmäßig im Bundesanzeiger erscheinende Bekanntmachung des Bundesministeriums für Gesundheit Aufschluss.

Wie liest man das AMG?

Das Gesetz über den Verkehr mit Arzneimitteln besteht aus 147 Paragrafen. Wie findet man sich hier zurecht? Leider gibt es zu Gesetzen keine Stichwortverzeichnisse. Wird nach einem bestimmten Sachverhalt gesucht, so empfiehlt sich zunächst ein Blick auf die Titel der Abschnitte und der einzelnen Paragrafen. Hierdurch gelingt immerhin eine grobe Orientierung, das heißt der Suchende kommt auf die richtige Fährte. In dem Wust von Detailvorschriften gezielt Antworten auf einzelne Fragen zu finden, ist aber vor allem wegen der zahlreichen Querverweise zwischen den Paragrafen sowie auf europäische Vorschriften und der schwierigen „Juristensprache“ oft nicht so einfach.

Außerdem ist das Gesetz bei vielen Fragestellungen gar nicht konkret und detailliert genug. Wer etwas genauer wissen will, kommt nicht umhin, sich einen Kommentar zum Arzneimittelgesetz zur Hand zu nehmen, etwa den „Kloesel/Cyran“ (siehe Literaturtipp).

Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften

Nicht alles wird direkt im Arzneimittelgesetz geregelt. Immer dann, wenn es im Gesetz heißt „Das Bundesministerium wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu bestimmen/vorzuschreiben/etc. ...“, gibt es in der Regel nachgeordnete Ausführungsbestimmungen. In den Rechtsverordnungen geht es meistens erheblich praxisbezogener zu als im Gesetz selbst, und so sind sie für „vorgebildete Laien“ meistens leichter zu lesen. Beispiele für Rechtsverordnungen, die auf Basis des Arzneimittelgesetzes ergangen sind, sind Tabelle 3 zu entnehmen.

Darüber hinaus sorgt der Gesetzgeber dafür, dass diejenigen, die seine Umsetzung kontrollieren, in der Praxis einheitlich handeln. Zu diesem Zweck werden als Leitfaden für die Beamten und Bediensteten in den zuständigen Behörden auf Bundes- und Landesebene allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen (s. Tab. 4). Sie sind ebenfalls eine wichtige Quelle, wenn es darum geht, zu klären, was noch erlaubt ist und geduldet wird und was nicht.

Das „Korsett“ der europäischen Integration

Warum wird das Arzneimittelgesetz überhaupt immer wieder geändert? Ein wichtiger Motor für die Fortentwicklung des AMG in den letzten 20 Jahren war der fortlaufende Prozess der Harmonisierung der Arzneimittelgesetzgebung in den Mitgliedstaaten der EU mit dem Ziel, den Binnenmarkt für Arzneimittel zu verwirklichen. Das „Rundum-Paket“ hierfür ist nun im Wesentlichen fertig geschnürt, und die Weichen sind gestellt, wenn auch im Lichte der Erfahrungen und neuer Entwicklungen immer wieder Korrekturen erforderlich sein mögen.

Nationale Änderungsgesetze

Neben der von Europa „ferngesteuerten“ Weiterentwicklung des Arzneimittelgesetzes gab es jedoch auch rein oder überwiegend national geprägte Änderungsgesetze. Diese hatten zum Teil nur vorübergehend Bestand, weil sie entweder nicht mehr erforderlich waren (wie die 3. AMG-Novelle zum Abbau des Zulassungsstaus) oder sich nicht bewährt haben.

Überleitungs- und Übergangsvorschriften

Wenn ein Gesetz oder ein Änderungsgesetz in Kraft tritt, werden meistens nicht alle Neuregelungen von einem Tag auf den anderen angewendet. Der 18. Abschnitt des Arzneimittelgesetzes mit den Überleitungs- und Übergangsvorschriften hat – orientiert an den zahlreichen Änderungen – mittlerweile 19 Unterabschnitte mit insgesamt 49 Paragrafen.

Häufig gibt es gute Gründe, denjenigen, für die das Gesetz gilt, eine gewisse Übergangszeit zu gewähren, damit sie sich auf die neue Situation einstellen können. Schließlich stehen die pharmazeutischen Unternehmer und auch die Behörden angesichts der rasch aufeinander folgenden Änderungen oft vor erheblichen Rechtsunsicherheiten. In der Regel dauert es eine ganze Weile, bis sich eine neue Vorschrift in der Praxis wirklich etabliert hat.

Literatur

Gesetz über den Verkehr mit Arzneimitteln (Arzneimittelgesetz - AMG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Dezember 2005 (BGBl. I S. 3394), zuletzt geändert durch Artikel 1 des 16. Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 10.10.2013 (BGBl. I S. 3813).

Blasius H, Müller-Römer D, Fischer J. Arzneimittel und Recht in Deutschland. Wissenschaftliche Verlagsgesellschaft, Stuttgart 1998.