„Die EU-Kommission wird ihre Position weiter stärken“

DAZ: Herr Schmidt, im Hinblick auf die Europawahl am kommenden Sonntag haben Sie als ABDA-Präsident die Spitzenkandidaten der Parteien auf­gefordert, sich zur Subsidiarität in der Gesundheitsversorgung zu bekennen. Haben Sie das Gefühl, dass bestimmte mitgliedstaatliche Kompetenzen auf europäischer Ebene zunehmend ignoriert werden?

Schmidt: Die Europäische Union ist von ihrer Genese eine Wirtschaftsgemeinschaft. Auch die zentralen Werte und Leitmotive der europäischen Politik sind wirtschaftspolitische. Immer dann, wenn es also in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Regulierungsansätze und Organisationsformen gibt, stellt dies zwangsläufig eine Herausforderung dar, wenn nicht sogar ein erheb­liches Konfliktpotenzial. Davon aus­gehend arbeiten EU-Kommission und EuGH nach der Devise des Vertiefens und der Integration, um letztendlich eine Harmonisierung oder zumindest Konvergenz zwischen den Mitgliedstaaten herzustellen. Konkret auf Ihre Frage bezogen: Bisher betraf das vor allem Felder, die man aus den Europäischen Verträgen ableiten konnte, wie den freien Warenverkehr. Seit einigen Jahren spüren wir aber auch die Tendenz, dass Harmonisierung und Konvergenz auf Politikfeldern herbeigeführt werden soll, die eigentlich subsidiär, also in der Verantwortung der Mitgliedstaaten, geregelt werden sollten. Dazu gehört eben auch das Gesundheitswesen.

DAZ: Eine der ABDA-Kernpositionen zur Europawahl 2019 ist auch der Erhalt der Freiberuflichkeit, also quasi das Standbein der selbstständigen Apotheker. Inwiefern beobachten Sie auch hier eine negative Tendenz auf europäischer Ebene?

Schmidt: Das beobachten nicht nur wir, sondern alle freien Berufe. So hat die Präsidentin der Bundesarchitektenkammer, Barbara Ettinger-Brinckmann, in einem Zeitungsbeitrag vor einiger Zeit ganz konkret benannt, wo das Prinzip der Subsidiarität aus ihrer Sicht verletzt wird. Sie bezieht sich auf das aktuelle EuGH-Verfahren zur Honorarordnung der Architekten und Ingenieure. Was auffällt: Es gibt viele Ähnlichkeiten zwischen diesem EuGH-Verfahren und unserem zur Arzneimittelpreisbindung von vor drei Jahren.

DAZ: Das heißt, die Apotheker müssen derzeit an zwei Fronten kämpfen?

Schmidt: Aus Sicht der EU-Kommis­sion und anderer Organisationen, wie der OECD, sind die in Deutschland freiberuflich organisierten Bereiche erstmal Wirtschaftszweige wie jeder andere auch. So hinterfragt die OECD permanent die Sinnhaftigkeit von Regulierungen und will sie eher abbauen – immer mit dem Ziel, Wachstum zu generieren und die Wirtschaft zu stärken. Deshalb sind wir Apotheker in besonderem Maße betroffen und werden auf zweifache Weise in die Zange genommen: Einerseits, wie alle freien Berufe, über die Angriffe auf unsere Berufsausübung und die Berufszugangsregeln. Andererseits über die Angriffe auf unser zentrales Werkzeug, das Arzneimittel, hinsichtlich der Warenverkehrsfreiheit.

DAZ: Ist die Situation der Apotheker denn in anderen EU-Ländern ähnlich? 
Schmidt: Die Problemlage ist im Grunde genommen überall gleich. Immer dann, wenn irgendetwas der Berufsausübung oder Warenverkehrsfreiheit im Wege steht, greifen die EU-Kommission und der EuGH ein. Nun sind die Apotheken- und Arzneimittelversorgungssysteme in den einzelnen EU-Ländern aber sehr unterschiedlich geregelt. Es gibt nur einige wenige Länder, die ein vergleichbares System wie das in Deutschland haben: im Wesentlichen Frankreich, Österreich, Spanien und Portugal. In den meisten Ländern sind die Apothekensysteme aber deutlich anders organisiert – von Ketten und Fremdbesitz bis hin zu staatlichen Anteilen. Andererseits haben die wenigsten Länder den Versand von rezeptpflichtigen Arzneimitteln. Die konkrete Betroffenheit ist in den einzelnen Ländern also sehr unterschiedlich.

DAZ: Zieht man denn trotzdem an einem Strang?

Schmidt: Im Rahmen des ZAEU, also des Zusammenschlusses der Apotheker in der Europäischen Union, wollen wir den europäischen Institutionen deutlich machen, dass die Apotheken ein besonders zu regulierender Teil des Gesundheitswesens sind und zwar bezogen auf das besondere Produkt, das Arzneimittel, und aus Sicht der besonderen Verbraucher, nämlich der Patienten. Dadurch, dass sich die einzelnen Systeme voneinander unterscheiden, kann sich der ZAEU zu bestimmten Themen manchmal nur zurückhaltend oder gar nicht äußern. Der Grund­impuls ist aber ganz klar: Wir verteidigen die besondere Rolle der Apotheker auf europäischer Ebene.

DAZ: Aber es gibt doch innerhalb des ZAEU sicherlich auch Konflikte bei der Priorisierung der einzelnen Themen?

Schmidt: Innerhalb des ZAEU können die Vorschläge einzelner Mitgliedsländer natürlich auch mal keine Mehrheit finden. Es ging zum Beispiel vor einiger Zeit um die Einführung eines Gütesiegels für Online-Apotheken zu Qualitätssicherung. Dieses Konzept wurde im ZAEU vorgestellt und schließlich verworfen, weil viele Mitglieder gesagt haben: „Wir haben gar keinen Versandhandel mit rezeptpflichtigen Medikamenten und wollen darüber nicht diskutieren.“ Deutschland hat sich auch dagegen entschieden, über die Vergabe von solchen Siegeln eine qualitative Aufwertung dieser Distributionsformen herbeizuführen. Dann hat man das Konzept also verworfen. Zu sehr speziellen Angelegenheiten gibt der Verband also oft keine Stellungnahmen ab.

DAZ: Zurück zu den pharmazeutischen Angelegenheiten: In Artikel 168 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union heißt es: „Die Verantwortung der Mitgliedstaaten umfasst die Verwaltung […] der medizinischen Versorgung sowie die Zuweisung der dafür bereitgestellten Mittel.“ Warum werden Arzneimittel sowohl von der Politik als auch der Rechtsprechung zunehmend als Handelswaren angesehen und damit immer häu­figer der Warenverkehrsfreiheit in der EU unterworfen?

Schmidt: Nach dem Unionsrecht sind Arzneimittel Güter besonderer Art, also keine normalen Waren ohne besonderen Charakter. Das ist eigentlich auch unbestritten. So werden Arzneimittel auf europä­ischer Ebene speziell reguliert, zunehmend ja auch europäisch reguliert, wenn man Zulassungsverfahren und die Pharmakovigilanz betrachtet. Aber auch wenn sie von uns Apothekern eher als Mittel zum Zweck, als ein Werkzeug angesehen werden, stellen sie Gegenstände dar, die man von A nach B transportieren kann. Daher ist es nicht verwunderlich, dass die EU-Kommis­sion und die OECD versuchen – soweit das möglich ist –, sie dem normalen Warenverkehr zuzuordnen. Hinzu kommt die Tendenz, dass die EU-Kommission und der EuGH eine generelle Bereichsausnahme, wie sie in Artikel 168 genannt und beispielsweise noch in der Dienstleistungsrichtlinie verankert ist, zunehmend nicht mehr akzeptieren wollen. Jede regulatorische Maßnahme soll stets auf Verhältnismäßigkeit, Angemessenheit und Geeignetheit geprüft werden. Das ist eine Veränderung in der europäischen Politik und war auch der Tenor des EuGH-Urteils von 2016.

DAZ: Hätte man hier – europaweit und zusammen mit anderen Verbänden – ganz anders vorgehen müssen, um Arzneimittel nicht als Waren, sondern als Mittel der Gesundheitsversorgung im allgemeinen Bewusstsein zu verankern?

Schmidt: Diese Frage richtet sich eher an die vertragsschließenden Staaten. Es hätte Änderungen der Europäischen Verträge geben müssen, die noch mal klargestellt hätten, was konkret die besondere Rolle des Gesundheitswesens ist. Primärrechtsänderungen sind in der EU aber nur einstimmig zu erzielen. Das heißt, dieser Weg ist praktisch aussichtslos, denn die europäische Politik strebt weiter nach Harmonisierung und Konvergenz, und die EU-Kommission wird ihre Position weiter stärken. Es geht darum, in Politikbereiche der Mitgliedstaaten vorzudringen, die aktuell noch verschlossen sind, mit dem Ziel eines tatsächlich gemeinsamen Marktes, der keine fundamentalen Unterschiede mehr kennt. Angesichts des aktuellen Konflikts der globalen Wirtschaftsräume ist meine persönliche Prognose, dass sich dieser Kurs nicht ändern wird.

DAZ: Wäre es in dem Zusammenhang denkbar, die unterschiedlichen Systeme und Niveaus der Arzneimittelpreise in den einzelnen EU-Staaten zu harmonisieren? Was spricht dafür, was dagegen?

Schmidt: Es gibt Bestrebungen einzelner Gruppen von EU-Mitgliedstaaten, die Erstattungspreise für Arzneimittel gemeinsam festzusetzen. Das sind vor allem Mitgliedstaaten mit einer ähnlichen Wirtschaftskraft. Dadurch würden sie es schaffen, eine gewisse Nachfragemacht bei den Herstellern auszuüben. Ich glaube aber nicht, dass wir in Europa in absehbarer Zeit zu einem einheitlichen Arzneimittelpreis kommen werden. Da gibt es zu viele Gegner, wie die Hersteller, die unterschiedliche Kaufkraftsitua­tionen ausnutzen, oder die Mitgliedstaaten, die selbst über unterschiedliche Erstattungsmodelle entscheiden wollen. Der Vorschlag der Europäischen Kommission für eine gemeinsame Nutzenbewertung von Arzneimitteln und Medizinprodukten, das sogenannte HTA-System, ist ja gescheitert. Man will keine gemeinsame Nutzenbewertung und auch die Erstattungsregeln und Arzneimittelpreise sollen weiterhin Sache der Mitgliedstaaten bleiben.

DAZ: Auf welche Strömungen und Fraktionen im Europaparlament setzt die ABDA im Hinblick auf die zukünftige Apotheken- und Arzneimittelpolitik? Wo sitzen potenzielle Bündnispartner, wo die Gegner?

Schmidt: Das ist eine Frage, auf die ich keine Antwort geben darf. Die ABDA hat als Vertreter ihrer auch öffentlich-rechtlichen Mitglieder, nämlich der Apothekerkammern, eine strikte, parteipolitische Neutralität zu wahren. Daher müssen alle Aussagen in einem engen Zusammenhang zur Aufgabe der ABDA stehen, als zur Sicherung der Berufsausübung der Apotheker. Deshalb darf ich solche parteipolitischen Zuordnungen gar nicht machen. Ich kann das auch gar nicht, weil die Verhältnisse im EU-Parlament nicht vergleichbar sind mit den Verhältnissen im Bundestag. Man könnte also gar nicht von den in Deutschland existierenden Parteien auf die Fraktionen im Europaparlament schließen. Es hängt eher von einzelnen Personen ab, die sich als Bündnispartner für die Apotheker darstellen, weil sie bestimmte Kenntnisse und Erfahrungen haben und sich mit den politischen Bedürfnissen des Berufsstandes auseinandersetzen.

DAZ: Nach dem EuGH-Urteil von 2016 wurde die Postkartenaktion der ABDA zum Teil als antieuropäische Stimmungsmache kritisiert. Sie haben die provokanten Formulierungen und die PR-Aktion im Allgemeinen damals verteidigt. Wörtlich sagten Sie, dass Sie sich ein „anderes“ Europa wünschen. Wie sehen Sie das heute rück­blickend?

Schmidt: Ich habe mir tatsächlich nochmal alles angeschaut, was zwischen Oktober 2016 und 2018 von uns und unseren Mitgliedsorganisationen geäußert wurde. Dazu gehört auch, wie wir vor und nach dem Urteil juristisch beraten wurden. Das ist durchaus erhellend, denn es wird dabei deutlich, dass die Frage lauten muss: Wie kann ich mich als Standesvertreter zu einzelnen Facetten der europä­ischen Politik oder Rechtsprechung äußern, ohne die europäischen Institutionen insgesamt infrage zu stellen? Das ist ja mittlerweile leider auch ein Wahlkampfthema bestimmter Parteien, was die Sache nicht einfacher macht. Darauf eine Antwort zu finden, ist wirklich sehr schwer. Fest steht aber, dass man einige Äußerungen unmittelbar nach dem EuGH-Urteil von 2016 aus heutiger Sicht kritischer sehen muss. Es ist heute, kurz vor der Europawahl, wichtiger denn je klarzumachen, dass sich diese Kritik nicht gegen Europa oder die EU insgesamt richtet. Ich will gar nicht pathetisch werden, aber ich halte die Freizügigkeit der Menschen in der EU für ein großartiges Privileg und ein unfassbar hohes Gut. Und diese Grundfreiheiten müssen eben auch von der EU-Kommission durchgesetzt werden und das kann manchmal auch gegen das Interesse einzelner Mitgliedstaaten sein. Die EU-Kommission hat also eine sehr wichtige Rolle. Sie muss nur aufpassen, dass sie nicht über das Ziel hinausschießt.