Deutsche Nachzulassung weiter unter EU-Beschuß

Die Nachzulassung ist das Verfahren, mit dem vor dem Inkrafttreten des Arzneimittelgesetzes 1978 in Verkehr befindliche Produkte an die neuen gesetzlichen Anforderungen entsprechend den EU-Richtlinien angepaßt werden sollen. Wie bei Neuzulassungen werden dabei die Wirksamkeit, Unbedenklichkeit und Qualität der Produkte überprüft. Zu den pharmakologischen, toxikologischen und klinischen Eigenschaften einer Reihe betroffener Arzneistoffe wurden durch eigens hierfür eingerichtete Kommissionen Monographien erarbeitet, in denen das wissenschaftliche Erkenntnismaterial über die einzelnen Stoffe zusammengefaßt wurde. Sofern eine positive Monographie vorliegt, konnten die Hersteller anstelle aufwendiger eigener Untersuchungen in ihren Nachzulassungsanträgen auf die Monographien Bezug nehmen. Unterlagen zur Qualität muß jeder Antragsteller vorlegen, da sich diese nur anhand der individuellen Gegebenheiten beurteilen läßt.
Zur Beschleunigung der Nachzulassung wurde den Herstellern mit dem 5.AMG-Änderungsgesetz 1994 das Recht eingeräumt, Produkte, auf deren Nachzulassung die Hersteller verzichten, noch bis zum 31.Dezember 2004 vertreiben zu dürfen (2004-Regelung). Abgesehen von Maßnahmen zur Gewährleistung der Arzneimittelsicherheit sind diese Produkte keiner weiteren Überprüfung unterzogen worden. Gleichzeitig wurde die Erarbeitung von Monographien beendet, da es noch Jahre erfordert hätte, um für alle von der Nachzulassung betroffenen Stoffe und Stoffkombinationen Monographien zu erarbeiten. Gleichzeitig wurde eine Regelung eingeführt, daß die Nachzulassung bei einem fehlenden Wirksamkeitsnachweis zu versagen ist. Damit liegt die Beweislast für die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit seit 1994 bei den betroffenen Herstellern.
Das Verfahren zur Nachzulassung der Altprodukte hätte nach EG-Recht bis 21.Mai 1990 abgeschlossen sein müssen. Eine Reihe von Faktoren, darunter die Vielzahl der in der Bundesrepublik vertriebenen Produkte und der gewählte Weg über die Aufbereitung des wissenschaftlichen Erkenntnismaterials, aber auch organisatorische Probleme im früheren Bundesgesundheitsamt, verhinderten einen termingemäßen Abschluß der Nachzulassung.

10000 Nachzulassungsanträge warten auf Bearbeitung

Zwar haben nach Schätzungen von Experten Hersteller für mehr als 7000 Produkte die 2004-Regelung gewählt, doch warten nach wie vor deutlich mehr als 10000 Nachzulassungsanträge auf ihre Bearbeitung. Der Umsatz der Produkte, die sich in der Nachzulassung befinden oder unter die 2004-Regelung fallen, wird von Experten auf etwa 5Mrd. DM zu Herstellerabgabepreisen geschätzt. Das würde einem Apothekenumsatz von etwa 10Mrd. DM entsprechen.
Industrievertreter wollen derzeit keine Prognose wagen, wann das Verfahren abgeschlossen werden kann. Bei den Unternehmen hat man derzeit den Eindruck, daß der Prozeß trotz der vielfältigen Bemühungen zur Effektivierung und Beschleunigung der Nachzulassung in den vergangenen Jahren nur schleppend voranging. Mehr als zwanzig Jahre nach dem Inkrafttreten des Arzneimittelgesetzes ist somit nach wie vor ein beträchtlicher Teil der in Deutschland vertriebenen Arzneimittel nicht auf ihre Wirksamkeit, Unbedenklichkeit und Qualität überprüft.

Das Vertragsverletzungsverfahren

Ein Vertragsverletzungsverfahren ist das Instrument der EU-Kommission, um die EU-Mitgliedstaaten zur Umsetzung von EU-Richtlinien in nationales Recht zu veranlassen. Im ersten Schritt erhalten die betroffenen Mitgliedstaaten Gelegenheit zu einer Stellungnahme. Im nächsten Schritt fordert die Kommission den Staat auf, die beanstandeten Regelungen entsprechend dem EU-Recht zu ändern. Kommt der Mitgliedstaat dieser Aufforderung nicht nach, kann die Kommission den Staat vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) wegen Nichtumsetzung des EU-Rechts verklagen. Stellt der EuGH eine Vertragsverletzung fest und paßt der Mitgliedstaat die betroffenen Rechtsvorschriften nach wie vor nicht an, kann die EU-Kommission beim EuGH die Festsetzung von Zwangsgeldern beantragen.
Die EU-Kommission hat der Bundesregierung in diesen Tagen die mit Gründen versehene Stellungnahme zugestellt, wonach die deutsche Nachzulassung gegen die EG-Richtlinie 65/65/EWG verstößt. Bereits Ende letzten Jahres hatte die Kommission in einem Mahnschreiben bestimmte Regelungen im deutschen Nachzulassungsrecht gerügt. Die Stellungnahme, die die Bundesregierung zu diesem Schreiben abgegeben hatte, konnte die EU-Kommission offensichtlich nicht überzeugen, daß das deutsche Nachzulassungsrecht mit dem EG-Recht konform ist.

Deutschland soll

Verpflichtungen nachkommen
In dem jetzt vorliegenden Schreiben fordert die Kommission die Bundesrepublik Deutschland auf, ihren Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag nachzukommen und binnen zwei Monaten die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die beanstandeten Regelungen der deutschen Nachzulassung dem EG-Recht anzupassen. Im einzelnen beanstandet die EU-Kommission die 2004-Regelung, den zeitlichen Ablauf der Nachzulassung in Deutschland und den fehlenden Wirksamkeitsnachweis für einen Teil der Präparate im Nachzulassungsverfahren.
Die EU-Kommission weist darauf hin, daß nach geltendem EG-Recht Arzneimittel in einem Mitgliedstaat nur in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn von der Zulassungsbehörde des Mitgliedstaats eine Zulassung für das Inverkehrbringen erteilt wurde oder wenn eine zentrale EU-Zulassung für das Inverkehrbringen vorliegt. Die Zulassungen müssen den EG-Richtlinien entsprechen. Grundsätzlich sind nach den geltenden EG-Richtlinien mit dem Zulassungsantrag u.a. Ergebnisse analytischer, pharmakologisch-toxikologischer und klinischer Prüfungen vorzulegen. Von der Vorlage pharmakologisch-toxikologischer und klinischer Prüfungen kann nur abgesehen werden, so die EU-Kommission, wenn der Antragsteller auf wissenschaftliche Veröffentlichungen Bezug nimmt oder auf vorliegende Untersuchungen bei im wesentlichen gleichen Arzneimitteln verweist.
Die EU-Kommission stellt fest, daß nach geltendem EG-Recht seit dem 21.Mai 1990 für die überwiegende Zahl der auf dem Markt befindlichen Arzneimittel mit dem EG-Recht konforme Zulassungen vorliegen sollen, die auf Angaben und Unterlagen gemäß den Anforderungen der Richtlinie 65/65/EWG basieren. Der Bundesrepublik wirft die EU-Kommission vor, daß die Nachzulassung nicht die Erfordernisse einer Neuzulassung erfüllt, da der Antragsteller zwar Zulassungsunterlagen wie bei einer Neuzulassung, jedoch keine Ergebnisse der pharmakologisch-toxikologischen und klinischen Prüfungen vorlegen muß. Die Kommission folgert hieraus, daß die Nachzulassungsentscheidungen für auf dem deutschen Markt befindliche Arzneimittel nicht in jedem Fall allen Zulassungsvoraussetzungen der gültigen EG-Richtlinien entsprechen, die sie seit 21.Mai 1990 erfüllen sollten.

2004-Regelung:

im Widerspruch zu EG-Richtlinien
Die sogenannte 2004-Regelung steht nach Auffassung der EU-Kommission in krassem Widerspruch zu den geltenden EG-Richtlinien. Diese Sonderregelung gestatte es, daß Altarzneimittel aufgrund fiktiver Formularzulassungen bis zum Jahr 2005 auf dem deutschen Markt vertrieben werden können, obwohl bereits seit 1990 Zulassungen gemaß EG-Recht erforderlich sind.
Den Hinweis der Bundesregierung, daß die Anforderungen der EG-Richtlinie erfüllt sind, soweit Hersteller auf veröffentlichte Aufbereitungsmonographien Bezug nehmen, läßt die EU-Kommission nicht gelten. Sie vermißt im deutschen Arzneimittelrecht eine ex-ante-Verpflichtung des Antragstellers, entweder entsprechende Prüfergebnisse vorzulegen oder auf geeignete Unterlagen zu verweisen.
Zur 2004-Regelung konnte die EU-Kommission auch nicht der Hinweis der Bundesregierung auf die Eigentumsgarantie in Artikel14 des deutschen Grundgesetzes sowie der Verweis auf die Unmöglichkeit der fristgerechten Umsetzung als Rechtfertigung der bestehenden deutschen Rechtslage überzeugen. Die Frist zur Bereinigung des Altmarktes habe fünfzehn Jahre betragen und habe somit hinreichend Zeit zur Anpassung gewährt. Altarzneimittel, die nicht innerhalb der im EG-Recht vorgesehenen Fristen zugelassen wurden, hätten seit der Anwendung des EG-Rechts nicht mehr in Verkehr gebracht werden dürfen. Das Einreichen eines Antrags sieht die Kommission nicht als ausreichend an, um die weitere Verkehrsfähigkeit dieser Produkte sicherzustellen. Die Kommission bekräftigt daher ihre Auffassung, daß sowohl die Anforderung an die deutsche Nachzulassung als auch die 2004-Regelung mit dem EG-Recht nicht vereinbar sind.

Das Dilemma der Bundesregierung

Die Bundesregierung steckt in einem Dilemma: Auf der einen Seite sind politische Entscheidungen für die heutige Situation wesentlich mitverantwortlich. Auch ist das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) eine dem Bundesgesundheitsministerium nachgeordnete Behörde, so daß es im Falle eines Abbruchs der Nachzulassung oder eine Aufhebung der 2004-Regelung zu hohen Schadensersatzforderungen gegen die Bundesregierung kommen kann. Andererseits möchte sich die Bundesregierung ungern vor dem EuGH verklagen lassen. Auch exportorientierte Hersteller sehen ein solches Verfahren wegen möglicher negativer Rückwirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit mit Skepsis.
Gegen die Hersteller wird schließlich immer wieder vorgebracht, daß diese in den achtziger Jahren zu wenig für die Dokumentation der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit ihrer Produkte getan haben. Schließlich fragen sich Beobachter, in welcher Form insbesondere die Einführung der 2004-Regelung 1994 auf ihre Konformität mit dem EU-Recht geprüft worden ist, zumal europarechtliche Bedenken bereits 1994 von Juristen geltend gemacht wurden. Abzuwarten bleibt auch, wie Gesundheitsministerin Fischer und die neue Regierungskoalition den Stand der Nachzulassung bewerten.
Für den Apotheker sind zugelassene oder nachzugelassene Arzneimittel daran erkennbar, daß auf der Packung eine Zulassungsnummer (Zul.-Nr.) angegeben ist.l