Arnold: „Vor Gericht und auf hoher See …“

DAZ: Herr Arnold, war der 19. Oktober in den letzten Jahren für Sie ein besonderer und erinnerungswürdiger Tag?

Arnold: Blumensträuße oder Kerzen habe ich jedenfalls nicht aufgestellt. In meinem politischen Leben war das EuGH-Urteil ein wichtiges Ereignis, das stattgefunden hat. Es löste aber vor allem einen Prozess aus, der uns in den vergangenen Jahren intensiv beschäftigte. Daher halte ich ein konkretes Datum in dem Zusammenhang für weniger wichtig.

Aber Sie haben das EuGH-Urteil und vor allem die Entscheidungsgründe sicher intern juristisch aufgearbeitet?

Selbstverständlich. Im Vorfeld analysierte man das Verfahren, insbesondere die Stellungnahme des Generalanwalts. Das Urteil haben wir auch analysiert. Dazu gehörte die Einholung von Rechtsgutachten und externen Meinungen. Aber wir hatten nun mal dieses Urteil dieses obersten europäischen Gerichts, und das musste man erstmal so hinnehmen. Vor Gericht und auf hoher See ist man bekanntermaßen in Gottes Hand.

Was hat dieser Richterspruch bei Ihnen selbst unmittelbar ausgelöst?

Ich wusste sofort, dass verdammt viel Arbeit auf uns zukommt. Es war klar, dass jetzt eine Entwicklung beginnt, die den Markt verändern wird. Wir waren als Apothekerinnen und Apotheker in jener Zeit ohnehin damit beschäftigt, uns neu zu positionieren. Dazu gehörte ein Umdenken, Neustrukturieren, Erweitern und sicher auch ein Verteidigen. Doch eigentlich diskutiert man ständig über die Tragsäulen unseres Arzneimittelversorgungssystems – gerade mit Blick auf das europäische Ausland, in dem ganz andere Regeln bezüglich der Niederlassungsfreiheit oder des Fremd- und Mehrbesitzverbots gelten. Die Rx-Boni waren ein Angriff auf unser Arzneimittelpreisbildungssystem und der musste abgewehrt werden.

Höre ich da heraus, dass Sie Befürchtungen hatten, dass mit dem EuGH-Urteil zur Preisbindung auch nachfolgend das ganze System infrage gestellt werden könnte?

Unser Arzneimittelversorgungssystem in Deutschland ist kein Kartenhaus. Das fällt nicht so leicht zusammen, wenn jemand pustet. Aber die Arzneimittelpreise sind nun mal ein wichtiger Bestandteil, vor allem im Zusammenhang mit den gesetzlichen Krankenkassen.

Existierte die Sorge, dass sich potenzielle Kläger durch das EuGH-Urteil erst recht beflügelt fühlen, um beispielsweise gegen das Fremdbesitzverbot zu prozessieren?

Es war keine Angst, aber man setzt sich natürlich immer mit diesen Themen auseinander: Wo können Systemgefährdungen entstehen? Welche Regeln müssen verteidigt werden? Das macht man permanent und sicher nicht erst nach einem Gerichtsurteil, sondern auch, wenn es Meinungsäußerungen aus der Politik gibt oder in anderen europäischen Ländern Systemveränderungen stattfinden.

DAZ: In der Zeit vor dem Urteil herrschte ein gewisser Optimismus unter den Apothekerinnen und Apothekern, vor allem auch dadurch ausgelöst, weil die ABDA nicht davon ausging, dass die EuGH-Richter gegen den deutschen Gesetzgeber und damit gegen die geltende Gleichpreisigkeit entscheiden. Wurde die Kehrseite der Medaille denn Ihrer Meinung nach ausreichend betrachtet, oder hat man die eher ausgeklammert?

Arnold: Man beschäftigt sich immer mit beiden Varianten, die passieren können. Aber man wird vor einer Gerichtsentscheidung sicher nicht öffentlich diskutieren, was wäre, wenn es nicht so klappt, wie man sich das wünscht. Dieser von Ihnen beschriebene Optimismus war aber doch auch nicht völlig aus der Luft gegriffen! In Sachen „Fremdbesitzverbot“ und „Versandhandel“ hatte der EuGH in den Jahren zuvor stets in unserem Sinne entschieden. Daher sind wir davon ausgegangen, dass unsere Argumente stichhaltig sind und wir damit das Gericht überzeugen können.

Welche Argumente waren das?

Wir haben in Deutschland ein Apothekensystem, das auf einer absoluten Niederlassungsfreiheit beruht. Die Versicherten haben die freie Apothekenwahl, und die Industrie genießt bei der Festsetzung der Preise eine zumindest relative Freiheit. Um eine flächendeckende Versorgung zu garantieren und die Apotheken einem Qualitäts- und keinem Preiswettbewerb auszusetzen, sind feste Arzneimittelpreise bei verschreibungspflichtigen Medikamenten notwendig.

Aber vorgetragen wurde beim EuGH-Verfahren nur die Argumentation mit Nacht- und Notdiensten.

Weil die Nacht- und Notdienste ein Beispiel für die flächendeckende Versorgung sind. In den Schriftsätzen, die dem Gericht vorgelegt wurden, stand natürlich wesentlich mehr.

Halten Sie das rückblickend für prozesstaktisch sinnvoll, dass es in der mündlichen Verhandlung nur um die Notdienste ging?

Anhand der Notdienste zeigt sich die Rund-um-die-Uhr-Versorgung der Apotheken am besten, und diese wird über das System der einheitlichen Arzneimittelpreise bei rezeptpflichtigen Arzneimitteln finanziert. Das sollten die meisten Menschen verstehen.

Aber beim EuGH-Verfahren war es offenbar so, dass das Gericht dieser Argumentation nicht folgen konnte. Die beteiligten Richter waren aus unterschiedlichen Ländern und fanden die deutsche Regelung nicht hinreichend begründet.

Es kommt auch auf die Sozialisation und die persönlichen Erfahrungen an. Wir haben in Europa viele verschiedene Apothekensysteme, die sich unterschiedlicher Regulierungswerkzeuge bedienen. Wenn jetzt ein Richter aus seinem Heimatstaat keine Arzneimittelpreisbindung kennt und zugleich keine Nachteile in der Versorgung wahrnimmt, dann hat er bei diesem Thema sicher eine andere Meinung als wir.

Wie sieht es mit Gutachten oder Studien aus?

Gutachten und Studien sind immer vorteilhaft, aber nur schwierig umzusetzen. Der Goldstandard wäre nämlich die Frage, wie es ohne das geforderte Regulierungsinstrument laufen würde. Dieses Szenario konnten wir vor dem EuGH-Urteil schlecht nachweisen, weil wir es in der Realität nicht ausprobieren konnten und wollten.

Die meisten Erfahrungen in gerichtlichen Auseinandersetzungen mit den EU-Versendern hat sicher die Apothekerkammer Nordrhein. Diese war aber im EuGH-Verfahren 2016 nicht beteiligt. Inwiefern hat man die Expertise dieser Standesorganisation eingebunden?

Die Argumentationsweisen haben wir damals alle zur Kenntnis genommen. Man sichtet das Material, aber zum Teil geht es dann um Verfahren, die schon sehr alt sind und nur schwer mit dem aktuellen Sachverhalt in Verbindung gebracht werden können. Beispielsweise können Gerichtsentscheidungen zu Werbung per Post nicht immer mit Urteilen zu digitalen Marketingmaßnahmen verglichen werden.

DAZ: Stimmt es eigentlich, dass ABDA-Vertreter nach der Urteilsverkündung einen ganzen Tag lang im Bundesgesundheitsministerium für Gespräche waren?

Arnold: Es gab in der Folgezeit sehr intensive Gespräche auf Arbeitsebene. Die hatte es aber auch schon zuvor gegeben. Ich habe damals keine Uhr gestellt, wie lange die Gespräche liefen. Man kann jedenfalls weder den Mitarbeitern des Ministeriums noch dem Minister selbst vorwerfen, dass sie für uns kein offenes Ohr gehabt hätten.

Es kam relativ schnell das Rx-Versandverbot auf den Tisch, das sowohl von der ABDA als auch von Bundesgesundheitsminister Gröhe unterstützt wurde. Gab es zwischen Urteil und Rx-Versandverbot denn eigentlich noch eine andere mögliche Handlungsoption?

Man hatte schon vorher beleuchtet, was der beste Schritt sein würde, sollte sich der EuGH gegen die Preisbindung entscheiden. Das Rx-Versandverbot kam also nicht plötzlich auf. Minister Gröhe war zunächst von der Einfachheit dieser Lösung durchaus angetan. Doch nachfolgend geht es dann immer darum zu sehen, ob dieser Weg politisch und juristisch umsetzbar ist.

Von Gröhe gab es dann tatsächlich einen Referentenentwurf mit dem Rx-Versandhandelsverbot. Waren hieran Kompromisse geknüpft, die der Berufsstand im Gegenzug hätte in Kauf nehmen müssen?

Nein, die gab es nicht. Das Ziel war, man probiert es erstmal so, natürlich unter dem Vorbehalt, dass man nicht wusste, auf welcher Ebene die Initiative scheitern könnte. Und selbst wenn man es durchbekommt, dann ist es ungewiss, wie lange sowas hält.

Wann war denn für Sie persönlich der Punkt erreicht, an dem Sie erkannten, dass es für das Rx-Versandverbot ziemlich eng werden könnte?

Ich würde nicht sagen, dass es ein konkretes Ereignis war, sondern eine Entwicklung, die darauf hindeutete, dass die Unterstützung für dieses Vorhaben immer kleiner wurde. Das Thema wurde in allen Fraktionen diskutiert. Der Referentenentwurf kam in die Kabinettssitzung. Der Koalitionspartner der Union, die SPD, stand nicht wirklich dahinter. Und dann kam die Bundestagswahl 2017 immer näher, die ein mögliches Gesetzgebungsverfahren unterbrochen hätte. Man merkte, dass es ringsherum immer mehr Bedenkenträger gab.

DAZ: Das heißt, das Rx-Versandverbot ist nicht an Spahn persönlich gescheitert, sondern er war nur der Überbringer der schlechten Nachricht?

Arnold: Nochmal: Ich würde es nicht an Jens Spahn als Person festmachen. Er hat es uns gegenüber lediglich ausgedrückt. Er hat uns deutlich gemacht, wie seine Wahrnehmung ist, und hat gesagt, dass er sich selbst da auch nicht verkämpfen wird, weil er keinen Erfolg sieht.

Und hat man nicht dann in Erwägung gezogen, das EuGH-Urteil infrage zu stellen, sprich: ein neues Verfahren anzustrengen?

Das Urteil des EuGH war geltendes Recht. Durch ein neues Verfahren wäre die Rechtsprechung nicht von heute auf morgen außer Kraft gesetzt worden. Völlig offen wäre dann gewesen, vor welcher Kammer man beim EuGH landet, und wie das Ergebnis aussieht. Man hätte viel Zeit verloren und eine große Unsicherheit im Berufsstand behalten. Daher wollten wir lieber Alternativen vorantreiben. Dadurch konnten wir viel schneller viel weiter kommen.

Das war aber keine einstimmige Meinung. Mindestens bis zum Deutschen Apothekertag 2019 hat man deutlich spüren können, dass es für diesen Weg deutliche Vorbehalte gibt.

Wir haben im Berufsstand hart miteinander gerungen, keine Frage. Das ist absolut nicht leicht gefallen. Wir waren alle zunächst vom besten aller Mittel, dem Rx-Versandverbot, überzeugt. Aber wenn wir das beste Mittel nicht bekommen, dann muss man nach Alternativen suchen. Diese haben wir so lange nicht öffentlich ausgesprochen, wie wir einen Sinn darin gesehen haben, für das beste Mittel zu kämpfen. Das war ein schwieriger Weg, aber letztendlich liefen viele Beschlüsse einstimmig. Und damit haben wir doch rückblickend viel mehr erreicht.

Hätten Sie Vertrauen in der Politik verspielt, wenn Sie weiterhin auf das Rx-Versandverbot oder ein neues EuGH-Verfahren bestanden hätten.

Die Verabschiedung des Perspektivpapiers „Apotheke 2030“ hat uns sehr viel Ansehen in der Politik gebracht. Damit waren wir der erste Berufsstand im Gesundheitssystem, der ein Perspektivpapier verfasst hatte. Hier waren wir sehr progressiv unterwegs. Das kam sehr gut an. Dann kam der gefühlte Rückschlag mit dem EuGH-Urteil, und schon hieß es: „Och ne, jetzt fangen die wieder an, sich um den Erhalt ihrer Strukturen zu kümmern und jegliche Veränderung abzulehnen.“ Die Gesprächspartner in der Politik, allen voran Jens Spahn, spiegelten uns wider, dass sich die Welt weiterdreht, Abgeordnete immer jünger werden, die Menschen andere Anforderungen haben und sich das Konsumverhalten verändert. Wir sollten mehr Flexibilität und Realismus an den Tag legen. Zukunft selbst gestalten und nicht darauf hoffen, dass sie uns Richter erhalten. Das waren die – meist freundschaftlich gemeinten – Ratschläge in jener Zeit.